코로나19 이후 기본소득은 한국 복지국가 발전의 보완재가 될 수 있을까?

- 기본소득의 정책효과성 분석을 중심으로

양재진 (연세대 행정학과 교수)

1. 기본소득론의 부상

코로나바이러스감염증-19 (이하 코로나19)로 인한 경제위기가 현재 진행형이다. 정부는 물론 학계 및 정치권에서 코로나19 위기를 극복하기 위한 온갖 처방들을 내놓고 있다. 이중에 주목되는 흐름은 기본소득론의 부상이다. 경기도민 전체에게 지급된 재난기본소득과 이에 뒤이은 중앙정부의 긴급재난지원금이 현실화되면서 우리 곁에 성큼 다가온 느낌이다. 사실 재난기본소득이나 재난지원금은 기본소득의 요건을 갖추고 있지는 못하다. 하지만, 재난이라는 위기 발생여부와 그 크기를 따지지 않고 누구에게나 무조건적으로 지급했다는 점에서, 기존의 사회적 급부와는 질적으로 차이가 있다.

기본소득론의 부상에는 사회적 거리두기 속에서 온라인 경제화가 급속도록 진전되어, 디지털 시대가 우리 생활 곁으로 성큼 다가온 것이 한 몫했다. 이제 대면 접촉이 아닌 앱기반 상거래, 무인화, 자동화 등이 낯설지 않다. 게다가 한국에서 올해 3월 취업자가 22만 9,000명이 감소하였는데, 이중 고용보험 미가입자가 82%를 차지하고 있다는 분석 결과는 우리나라 사회보장체제의 사각지대가 여전함을 드러내 주었다(김주영 외. 2020). 기본소득으로 사각지대 없는 소득보장도 하고 경기부양에도 도움을 줘야한다는 주장이 나오는 이유다.

한 가지 주목해야할 사실은 기본소득론이 이제 학계와 시민단체를 넘어 정치권에서 본격적으로 제기되기 시작했다는 점이다. 이재명 경기도지사 외에도 여.야에 폭넓게 기본소득을 주장하는 정치가들이 등장하고 있다. 더불어민주당의 비례위성정당인 더불어시민당을 통해 이번 21대 비례대표 국회의원이 된 기본소득당의 용혜인 의원을 비롯, 기존 여.야 양당의 정치가들 그리고 대선 주자로 꼽히는 인물들이 기본소득을 주장하고 나서기 시작했다. “기본소득은 포용사회의 가장 확실한 방안” (유승희 민주당), “기본소득제와 주택공개념이 보수가치 아니라는 건 수구”(김세연 통합당), “기본소득이란 화두를 민주당이 먼저 가져가게 두면 안된다” (오세훈 통합당)며 기본소득 도입에 경쟁이 붙은 양상이다. 실제로 민주당의원들은 기본소득 도입법 (소병훈), 기본소득법 (허영) 등을 준비하고 있다(한국경제, 2020년 5월 22일자 A8면). 여기에 김종인 통합당 비대위원장이 기본소득제 이슈를 전면에 내세워 보수당의 노선 대전환에 나설 것이라는 관측이 나오고 있다(아시아경제, 2020년 5월 26일).

기본소득도 설계에 따라 매우 다양한 형태가 가능하다. 소위 우파버전의 기본소득으로 불리우는 밀튼 프리드만의 역소득세 (Negative Income Tax, 기초생활보장제도의 생계급여 같은 보충급여형 급여)에서부터 좌파버전 기본소득으로 필립 판 파레이스가 주장하는 GDP의  25%를 모든 국민에게 똑같은 액수로 나눠주는 완전기본소득까지 다양하다. 아직 여.야 정당에서 기본소득에 관한 구체적인 설계가 나온 바 없다. 그러나 우리사회의 기본소득론의 주류는 매년 1회 30만원을 국민에게 기본소득으로 지급하겠다는 이재명 경기지사나 매달 30만원씩 주는 국민기본소득제 같은 소위 좌파버전의 전국민대상 기본소득이다 (이원재 외, 2019).

필자는 한국 사회의 기본소득론자론의 주류를 이루는 전국민을 대상으로 하는 좌파버전의 기본소득은 코로나19 이후든 이전이든 한국복지체제의 대안이 될 수도 없고, 보완재로서의 가치도 없음을 밝히고자 한다. 기본소득은 복지급여에 비해 소득보장 효과가 월등히 떨어지고, 사각지대 축소에 실효성이 없으며, 소득재분배와 양극화 해소 효과도 뒤떨어지고 소비증대 효과 또한 열등하기 때문이다. 또 단돈 1만원짜리 기본소득이 연 6조2천4백원이 소요될 정도로 재정소요가 큰 제도로서 여타 소득보장제도의 발전을 위축시킬 가능성도 크다. 포퓰리즘에 대한 경계와 함께 복지국가의 강화를 위해, 사각지대 문제는 기본소득이 아닌 건강보험방식으로 대응하고 근로연령대 인구의 소득보장과 직업역량을 키워주는 평생학습체제의 강화가 필요함을 주장할 것이다.

2. 복지국가의 소득보장 급여와 기본소득의 원리적 차이

이 절의 내용은 대부분 양재진 (2020)의 2장과 8장에 의존해 작성되었다. 양재진(2018)도 참고하기 바란다.

1) 복지의 원리

복지국가의 사회보장제도는 시민들의 근로활동을 전제로 설계가 되어 있다. 소득활동을 통한 경제적 독립은 자율적인 시민이 되기 위한 기초다. 국가에 대한 의존은 사실상 타 시민에 대한 의존이다. 건강한 시민사회는 경제적 독립한 대등하고 자율적인 시민들에 의해 구성된다. 대한민국 헌법 34조 사회권 조항과 함께 32조에 “모든 국민은 근로의 권리”를 가지면서 동시에 “모든 국민은 근로의 의무”를 진다고 규정한 이유일 것이다.

이 자율적인 시민들은 선택의 자유 속에 타고난 재능을 발휘하여 최대한의 성취를 이룰 수 있는 열린 사회를 만든다. 한편 보험을 드는 마음으로 개인의 자유로운 발전이 모여 이룬 유무형의 부가 위험에 빠진 불운한 이웃 시민(혹은 본인이 될 수도 있음)에게 쓰일 수 있도록  사회보장제도를 만들어 왔다.

역사적으로 서구 복지국가의 양대 정책목표는 완전고용과 사회보장이다. 우리 또한 그러하다. 실업 등으로 소득활동을 못할 때 사회보장이 개입한다. 이는 근로연령대인구(working age population, 20~65세)와 그렇지 않은 연령대를 대상으로 한 소득보장정책의 차이를 통해서 확인해 볼 수 있다. 정책대상이 노인이나 아동처럼 근로연령대 인구가 아니거나 장애인처럼 근로연령대라고 해도 근로능력이 없는 경우에는 근로 조건이 부과되지 않는다. 급여 기간에도 제한을 두지 않는다. 연금이나 장애수당은 사망 시 까지, 아동수당도 일정 나이가 될 때까지 지급된다 (한국은 만 6세, 스웨덴은 16세까지).

그러나, 근로연령대 인구에 대한 소득보장정책은 조건부이며 단기성을 특징으로 한다. 실업수당의 경우를 보자. 직업훈련을 받거나 구직활동을 조건으로 실업수당이 나간다. 그리고 실업의 지속여부에 상관없이 수급기간이 정해져 있다. 한국은 최대 240일 동안 받을 수 있다. 복지국가의 대명사 스웨덴도 마찬가지다. 실업상태가 지속되더라도 300일까지만 받을 수 있다. 구직활동을 하지 않으면, 최대 45일간 급여가 중단되고, 급여 중단이 반복되면 수급권이 박탈된다. 육아휴직급여도 마찬가지다. 한국은 1년, 스웨덴은 부모가 각각 195일씩 총 390일이 한도다. 근로능력이 있는 시민이 실업 등 위험에 빠지면, 사회적 연대차원에서 도움을 받을 수는 있지만, 언제나 이게 지속될 수는 없다는 뜻이다. 되도록 다른 시민들처럼 노동시장에 복귀해 독립하라는 뜻이다. 경제적으로 독립할 있도록, 직업훈련의 기회도 부여하고 취업알선 등 고용서비스도 제공한다.

근로능력의 부족으로 소득을 얻지 못하는 저소득층의 경우, 공적부조로 현금이 지급된다. 우리나라의 경우, 국민기초생활보장제도의 생계급여가 이에 해당된다. 이 경우도, 소위 열등처우의 원칙(principle of less eligibility)이 적용된다. 이는 1834년 영국의 신구빈법에 명문화된 원칙으로, 빈민에게 지급하는 급여는 노동시장에서 받는 최저임금보다 낮아야 한다는 원칙이다. 근로의욕의 저해를 막기 위함이다. 현대 공공부조제도에 명시화된 조항으로 남아 있지 않으나, 공적부조의 급여 결정 시 녹아들어가 있는 정신이다.

현대 복지국가는 위험에 빠진 자에 대한 소득보장을 넘어, 근로를 유인하는 정책을 확대하고 있다. 근로장려세제(Earned Income Tax Credit, EITC)가 대표적이다. 미국에서 시작해, 영국, 네델란드, 확대되다가 2007년에는 스웨덴도 도입한 제도이다. 저소득자가 소득활동을 하면, 세금을 떼는 게 아니라 국가에서 보너스를 주는 제도다. 연말정산 때 보면, 저소득 근로자는 소득세 낸 것이 얼마 되지 않기에, 환급 받을 소득세가 거의 없다. 그런데, 정부에서 이들에게 환급과는 별도로 보너스를 준다. 더 흥미로운 것은 저소득 구간에서 소득이 증가할수록 보너스 액수가 커진다는 것이다. 일을 더해서 소득이 오르면 오를수록 가처분 소득이 가파르게 증가하게 만들어져 있다. 저소득자의 근로를 유인하도록 설계된 것이다. 우리나라도 노무현 정부에서 조세특례제한법을 개정해 법제화하고 2009년 이명박정부에서 시행에 들어갔다.

EITC가 미국에서 개발되어 스웨덴에까지 전파되었다면, 스웨덴에서 처음 도입된 적극적노동시장정책(Active Labor Market Policies, ALMPs)은 유럽을 넘어 미국에까지 전파된 근로친화적인 사회복지정책의 대표상품이다. 실업급여가 ‘소극적’으로 실업자의 소득을 사후적으로 보장해주는 것이라면, ‘적극적’ 노동시장정책은 근로자의 직업능력을 배양해 실업을 예방하고 실업자를 노동시장에 복귀시키기 위한 고안된 정책이다. 국가가 직업훈련을 시켜주고 취업을 알선해주고, 보조금 지급 등을 통해 고용을 유지하거나 촉진하고, 디딤돌 일자리를 직접 창출하기도 한다. 적극적노동시장정책은 사양산업의 근로자를 성장산업으로 이동시키기 위해 고안되었으나, 장기실업자, 이민노동자, 경력단절여성, 청년 등 사회적으로 배제된 취약계층의 노동시장 진입을 위한 정책도구로 널리 사용된다. 과거 사실상 여성의 몫이었던 육아와 어르신 돌봄을 사회화해 여성의 사회활동을 돕는 공보육과 요양서비스 같은 제도도 근로친화적인 정책이다.

2) 기본소득의 원리와 도입 주장 이유

전 국민을 대상으로 하는 좌파 버전 기본소득은 생산 활동을 외부적 보상에 의해 좌우되지 않게 만들고자 한다. 근로와 급여의 연계성을 단절시켜, 인간의 소외 문제를 극복하고 진정한 자유를 주겠다는 것이다. 한마디로 ‘임금노예’로부터 시민을 해방시켜, 마르크스가 정식화한 “능력껏 일하고 필요에 따라 배분받는” 공산주의 철학의 이상을 실현하겠다는 주장이다. 앞서 복지의 원리에서 소득활동이 자율적인 시민의 덕목이었던 것과 결이 다르다. 기본소득은 급진적 자유주의와도 상통한다. 내면의 요구대로 근로를 하며 사회문화 활동에도 더 전념할 수 있는 자유롭고 평등한 사회가 기본소득을 통해 가능하다고 보기 때문이다(Van der Veen and Van Parijs, 2006). 마치, 아침에 사냥하고, 오후에 낚시하면서도 사냥꾼이나 어부가 될 필요가 없는 그런 자유로운 사회 말이다.

따라서 기본소득은 “모든 국민을 대상으로 소득 및 자산, 노동시장 참여 여부와 관계없이 일정한 금액을 정기적으로 현금 형태로 개인에게 지급되는 것”이어야 한다. ‘기본소득 지구네트워크’는 기본소득의 다섯 가지 요소를 제시하고 있다. 첫째, 모든 국민을 대상으로 가구(household)가 아닌 개인(individual)에게 지급. 둘째, 소득 및 자산 수준, 노동시장 참여를 전제조건으로 하지 않는 무조건적(unconditional) 지급. 셋째, 정기적으로 일정금액을 지급하는 주기적(Periodic) 지급. 넷째, 서비스나 물품 같은 현물(in-kind)이 아니고, 특정 상품과 서비스 구매만 가능한 바우처도 아닌 현금 급여(cash payment)로 지급. 다섯째, 모든 사람에게 보편적(universal) 지급이 그것이다. 기존 복지급여와 기본소득은 다시 급여 수준에 따라, 모든 개인이 생계유지를 넘어 사회·문화적 활동에 참여할 수 있는 충분한 금액이 지급되는 ‘완전 기본소득’ (full basic income)과 이에 미달되는 ‘부분 기본소득’ (partial basic income)으로 구분된다.

“A basic income is a periodic cash payment unconditionally delivered to all on an individual basis, without means-test or work requirement” (www.basicincome.org/basic-income).

이들 좌파버전의 기본소득론자들은 4차산업혁명으로 가속화된 기술적 실업(technological unemployment)과 고용없는 성장의 문제에 주목한다. AI와 로봇이 생산을 담당하고 인간은 밀려나는 일자리 없는 사회가 도래하고 있다는 것이다. 일자리 없는 사회에서 생산수단의 소유자와 일반 국민들 사이의 양극화는 매우 심해진다. 기본소득으로 국민들이 생활을 책임져 주고, 부족해 질 수 있는 유효수요도 떠 받쳐 줄 것을 기대한다.

그러나 기술진보 때문에 일자리가 사라질 거라는 디스토피아적 미래관은 근거가 부족하다. 역사적으로 산업혁명 이후 엄청난 기계화와 자동화가 실현되었지만, 실업자가 크게 늘어난 적은 없다. 오히려 기계화와 자동화에 뒤처지고 다량의 노동력에 의존하는 후진국형 경제에서 실업문제가 크다. 2019년 산업용 로봇이 전 세계에서 가장 많다는 한국의 실업률은 3.7%이다. 산업화 이전인 1960년 한국의 실업률은 34.2%였다. 2019년 현재 아프리카 나미비아의 실업률은 23.2%이다. 일자리는 기업과 산업의 경쟁력이 떨어질 때 사라진다. 오히려 AI와 로봇을 활용해 기업경쟁력을 높이면 일자리를 지킬 수 있다. 독일처럼 스마트 공장화하고, 미국의 실리콘 밸리나 한국의 판교처럼 4차산업혁명을 선도하고 앞서 수용해야 일자리를 지키고 좋은 일자리도 만들어 낼 수 있다.

멀리 미래까지 갈 필요도 없다. 오래전부터 석유화학산업은 대표적인 장치산업이다. 모든 공정이 자동화되어 있다. 공장에 사람이라고는 찾아 보기 힘들다. 대규모 기계장치 밖에 보이지 않는다. 그럼에도 석유화학단지가 있는 여수와 서산에 날로 인구가 늘어간다. 왜 그런가? 기계화와 자동화는 기업 및 산업경쟁력을 강화 시킨다. 원.하청 기업은 물론 연관 산업이 성장한다. 금융, 컨설팅 등 기업관련 서비스업도 발달한다. 임금이 오르면서 요식업, 레저스포츠 등 생활 서비스업도 커진다. 세입이 는다. 지방정부는 사회서비스와 각종 공공서비스를 확대한다. 자동화와 기계화로 사라지는 고용보다 더 많은 일자리가 생겨난다. 기술진보가 문제가 아니라, 기업경쟁력이 일자리 문제를 가른다.

기본소득론자들은 먼 미래사회가 아닌 비정형 노동의 확산이라는 현시대 노동시장의 변화에서도 기본소득 도입의 이유를 찾고 있다. 표준화된 고용이 감소하고 있다. 우버 기사, 배달앱 배달원, 크라우드 워커 같은 다양한 형태의 플렛폼 (platform) 노동의 비중이 늘고 있다. 이들은 근로자이면서 동시에 자영업자 성격을 갖고 있다. 불안정한(precarious) 노동자(Proletariat)라는 의미에서 프레카리아트(Precariat)라고 불리우기도 한다. 프레케리아트들은 사회보험의 사각지대에 빠질 확률이 크다. 다른 일반 근로자와 달리 사회보험료를 따박따박 원천징수하기 어렵기 때문이다. 기본소득론자들 안정된 고용을 전제로 하는 사회보험은 수명을 다했다고 본다 (Guy Standing. 2011. 김교성 외, 2018). 그 대안으로 기본소득을 제시한다.

과연 기본소득은 적절한 대안이 될 수 있을까? 코로나19 이후 드러난 사각지대와 소득보장의 문제를 해결하는 데 유효한 정책수단이 될 것인가? 경제위기를 돌파하는 데 효과적인 수단이 될 수 있을까?

3, 기본소득이 보완재가 될 수 있나?

여기서 논의에 앞서 기존 복지급여와 기본소득의 차이를 다시 한번 명확히 비교해 볼 필요가 있다. 첫째, 기본소득은 개인 대상인 반면 기존 사회보장급여는 개인(예: 기초연금, 아동수당)과 함께 ‘가구’(기초생활보장제도)를 대상으로 하기도 한다. 둘째, 기본소득은 현금성 급여인 데 반해, 사회보장은 현금과 ‘서비스’를 정책수단으로 한다. 셋째, 기본소득은 무조건적/정기적으로 지급된다. 반면에 사회보장은 노인 같은 비생산연령인구에게는 무조건적/정기적으로 급여를 주지만 근로연령대 인구에게는 수급 조건을 달고 노동시장으로의 복귀를 유인하기 위해 기간에 제한을 두어 지급된다(예: 실업급여: 구직활동이나 직업훈련 조건, 최대 9개월 지급). 넷째, 기본소득은 무차별적으로 모든 사람에게 지급되지만, 사회보장 급여는 실업 등 ‘사회적 위험’과 육아, 질병 치료 등 사회적으로 인정되는 ‘욕구’가 있는 일반 시민, 그리고 최저생계도 못 꾸리는 저소득층에 한정해 지급된다.

이 마지막 네 번째, ‘사회적 위험과 욕구 판정’ 문제가 기본소득과 복지급여의 가장 큰 차이를 보여준다. 현대 복지국가는 거대한 보험 시스템이라 할 수 있다. 모든 사람이 세금과 사회보험료를 납부한다. 그러나 복지급여는 필요한 사람에게 집중된다. 실직자(실업급여), 노인(연금), 출산과 육아로 일을 못하거나(출산전후휴가 및 육아휴직급여), 아이 키우느라 생활비가 더 드는 사람(공보육, 아동수당), 아파서 치료비가 필요한 사람(건강보험), 소득활동은 하지만 수입이 너무 적어 기초적인 생활이 어려운 사람에게 급여(기초생활제도의 생계급여 및 EITC) 등이 지급된다. 사회적 위험(social risks)에 빠진 사람이나 사회적으로 인정되는 욕구(needs)가 있는 시민에게만 급여가 제공되는 것이다. 그리고 그 급여의 크기는 동일하지 않고, 위험이나 욕구에 비례해 적절한 수준을 만들고자 한다. 누구나 자동차 보험에 가입하고 보험료를 냈더라도, 자동차 사고가 난 소수의 사람에게, 또 사고의 정도에 따라 보상금을 주는 것과 원리상 동일하다. 필자가 복지국가는 거대한 공적 보험 시스템이라고 부르는 이유이다.

그런데, 기본소득은 자동차 사고가 나지 않았어도, 모든 사람에게 매달 보상금을 나눠준다. 위험이나 욕구발생 여부를 따지지 않는다. 무조건 개인에게 동일 액수를 나눠준다. 기본소득론자들이 복지는 사후적 분배인 반면, 기본소득은 사전적 분배라고 주장하는 이유다. 과연 기존의 복지급여와 기본소득은 어떤 차이를 낳는가? 소득보장과 사각지대 해소, 소득재분배라는 사회복지적 효과와 소비증대라는 경제적 효과의 3가지 차원에서 논의해 보자.

1) 소득보장과 사각지대 해소 문제

기본소득의 도입 논리로 사각지대 해소를 많이 거론한다. 사회보험의 사각지대에 빠져 있는 비정규직과 새로이 많이 늘어나고 있는 플렛폼 노동자들을 위해서 기본소득이 필요하다는 것이다. 기본소득은 원리상 모든 국민을 대상으로 정기적으로 현금을 지급하니 사각지대가 있을 수 없다. 최대의 장점이다. 문제는 급여의 수준이다. 기본소득이 도입되면 소위 ‘적용의 사각지대’는 100% 해결할 수 있을 것이다. 그러나 ‘급여의 사각지대’를 해소하기는 쉽지 않다. 급여가 너무 낮아 적용의 사각지대가 해소되어도 소득보장의 의미가 없다. 예를 들어보자, 기본소득론자들은 자영업자나 무급 가족종사자, 프리렌서, 특고 등 전체 취업자의 50% 가량이 고용보험의 사각지대에 놓여 있다고 주장한다. 이들을 위해서 기본소득이 깔려야 한다고 주장한다. 사각지대 규모에 대해서는 논란의 여지가 크지만, 기본소득론자의 주장을 그대로 받아들이기로 하고, 기본소득으로 급여의 사각지대 문제까지 해결할 수 있을지 한번 따져 보기로 하자.

2019년 실업급여 지출액은 총 9조 3,355억원이었다. 1인 최대 월 198만원까지 실업급여를 지급한다. 이 9조 3,355억원을 기본소득방식으로 5,200만명으로 나누면 월 1만4천9백원이 된다. 즉, 우리나라는 현재 약 1만5천원짜리 기본소득을 줄 돈으로 198만원까지 주는 실업보상제도를 운영하고 있는 것이다. 취업자의 50%가 고용보험의 사각지대에 빠져있다고 할 때, 고용보험의 적용을 대략 배로 늘리면 사각지대가 해소될 것이다. 단순계산하면 이에 필요한 예산이 약 9조 3,355억원이다. 보상수준도 똑같이 최대 월 198만원을 받는 거로 할 수 있다.

만약 고용보험의 사각지대를 커버하기 위해 기본소득방식을 도입하면 어떻게 될까? 고용보험에서 줄 수 있는 최대급여 198만원짜리 기본소득을 도입하면 1,235조 5000억원이 소요된다. 대한민국 GDP 1,800조원의 69%가 소요된다. 현 총조세부담율(국민부담울)의 2.5배가 넘는 돈이다. 도입 불가능하다. 만약 앞서 복지의 원리대로 고용보험의 적용을 확대해 사각지대를 해소할 때 소요될 9조 3,355억원으로 기본소득을 주면 어떻게 될까? 사각지대는 해소될지언정, 급여가 월 약 1만5천에 불과하게 된다. 사실상 아무 의미가 없다. 10배인 15만원씩 주려고 해도 93조원이 넘게 든다.

이 모든 것이 사회적 위험이나 욕구를 따지지 않고 급여를 무차별적으로 전국민에게 지급하려다 보니 생기는 문제이다. 2017년 현재, 연금, 실업급여, 육아휴직급여 등 모든 한국의 현금복지지출을 더하면 총 73.39조원이 된다. 이를 5,200만으로 1/n 기본소득화하면 월 11만7천원이 된다. 그런데. 현 사회보장제도에서는 73.39조원으로 기초생활보장제도의 생계급여(1인 가구 월 52만7천원, 주택급여 포함 시 79만3천원), 실업급여(최대 월 198만원), 육아휴직급여(최대 월 120만원, 순차적으로 부부가 사용하면 3개월 최대 250만원), 국민연금(최대 월 194.4만원), 기초연금(하위 20% 월 30만원, 나머지 80% 월 25만원), 아동수당(월 10만원) 등을 지급하고 있다. 기본소득 방식의 소득보장은 너무나 가성비가 낮다. 사각지대 해소에 실효성이 전혀 없다 해도 과언이 아니다.

<그림 1> 현행 사회보장 급여와 기본소득 방식의 비교 개념도

2) 소득재분배와 양극화 해소 문제

기본소득론자들은 소득재분배와 양극화 해소를 위해 부자에게 세금을 더 거둬서 기본소득으로 나눠주자고 한다. 그러나 기본소득에는 소득재분배 효과가 전혀 담겨 있지 없다. 소득이 있던 없던 똑같이 받으니, 소득재분배 효과가 날 수가 없다. 고소득층이든 저소득층이든 똑 같이 받으니 양극화 해소 효과도 전혀 없다. 만약 기존의 복지급여를 기본소득화하여 소득이 있는 사람 그것도 고소득층 국민에게까지 1/n로 나눠 가지면 역 소득재분배가 일어나고 양극화는 심화된다.

기본소득이 소득재분배 효과를 낳고, 이를 통해 양극화 해소 효과를 가져오는 경우는, 기존의 사회보장 급여를 그대로 둔 채, 기본소득 지급을 위해 누진세로 세금을 더 거두어 들일 때 뿐이다. 그런데, 기본소득을 위한 증세가 아닌 복지증세인 경우 같은 양의 추가 세수로 훨씬 큰 소득재분배와 양극화 해소 효과를 보게 된다. 전병목 외(2017)의 연구에 따르면, 현행 소득보장 제도 하에서, 가장 누진적인 소득세를 기준으로 소득재분배 효과가 1일 때, 공적이전소득(복지급여)이 더해지면 그 효과는 최대 3.12가 된다 (5분위 배수). 사회보장 급여는 저소득층과 실업, 육아, 은퇴 등으로 소득이 없거나 격감한 자에게 지급이 되기 때문이다.

<표 1> 소득세와 복지급여의 재분배 효과 분석

주: 1. 공적이전 소득은 국민기초생활보장급여, 자녀양육지원금, 근로장려금, 기타 현물지원과 사회            보험금 수령액과 정부지원현금소득액을 의미함.

2. 5분위 배수 = 소득최상위 20%의 평균소득/ 소득 최하위 20%의 평균소득

3. 10분위 분배율 = 소득 최하위 40%/ 소득 최상위 20%의 점유율

자료: 전병목 외 (2017: 197).

모든 이에게 동일 액수가 지급되는 기본소득에서는 재분배가 발생하지 않는다. 따라서 기본소득제를 도입해 현행 사회보장제도 만큼의 소득재분배 효과를 보고 싶다면, 소득세를 현행보다 3.12배 늘여야 한다. 만약 기본소득을 위한 증세를 소득세가 아닌 누진율이 낮은 다른 세목에서 찾는다면 3배보다 훨씬 더 높은 조세부담 증가가 필요할 것이다.

소득재분배와 양극화 해소를 위해서는 기본소득이 아닌 현행 복지급여 방식을 통해야 한다. 기본소득론자들은 보편복지가 선별복지보다 더 높은 재분배 효과를 보인다는 “재분배의 역설” (paradox of redistion) (Korpi and Palme, 1998)을 근거로 보편주의적인 기본소득이야 말로 소득재분배에 큰 효과를 보일 거라고 주장하기도 한다 (유종성, 2018). 그러나 Korpi와 Palme가 말한 ‘보편복지’란 전 국민을 의미하지 않는다. ‘사회적 위험이나 욕구가 있는’ 모든 사람에게 복지급여를 제공할 때를 의미한다. 예컨대, 육아휴직급여를 소득수준에 상관없이 육아 때문에 휴직한 모두에게 지급하는 경우를 말한다. 사회적 위험과 욕구가 없는 나머지 사람에게까지 급여를 지급하는 경우를 뜻하는 것이 아니다. 육아 때문에 직장을 쉬면 월급이 안 나온다. 중산층 근로자였어도 저소득층 근로자와 마찬가지로 소득이 없게 된다. 여기에 육아휴직급여를 지원하는 것이다. 일부 저소득층 휴가자에게만 선별적으로 급여가 들어갈 때보다 모든 휴가자에게 보편적으로 급여가 들어가면 소득재분배 효과가 커진다. 저소득층만 선별했을 때보다 훨씬 많은 수의 무소득자에게 급여가 지급되기 때문이다.

그러나 소득이 없는 육아휴직자를 넘어서서 소득이 있는 나머지 국민 전체에게 기본소득을 지급하면 소득재분배 효과는 크게 떨어진다. 거의 미미한 수준이 될 것이다. 따라서 기본소득의 도입보다는 사회보장제도의 강화, 즉 사각지대를 축소하여 적용대상자를 넓히고 보장 수준을 높이는 방향이 소득재분배와 양극화 해소에 훨씬 효과적이다.

3) 소비증대 효과 문제

기본소득이 지급되면 국민의 소비력이 높아져 소비가 활성화 되어 경기 진작 효과가 발생한다는 주장이 있다. 특히 코로나19로 침체된 지역상권을 되살리기 위해 14조원 규모로 풀린 긴급재난지원금의 소비증대 효과를 들어 기본소득 도입의 필요성을 주장하고 있다. 틀린 말은 아니다. 문제는 소득재분배 효과 때와 마찬가지로, 기본소득보다는 저소득층이나 실직과 은퇴 등으로 소득이 없거나 격감한 사람에게 복지 급여가 지급될 때, 소비증대 효과를 더 크게 볼 수 있다는 점이다.

<표 2> 소득 5분위별 가계수지와 소비성향

자료: 통계청 (2017: 15)

한계소비성향의 차이 때문이다. 통계청의 가계동향 분석 자료를 보면, 소득 하위 20% 가구는 처분가능소득보다 더 많은 105.6%를 지출한다. 적자다. 저축은 꿈도 못꾼다. 쓰고 싶어도 쓸 돈이 없었던 저소득자는 새로 들어오는 소득은 전부를 소비지출 해 버린다. 반면에 나머지 가구는 처분가능소득보다 소비지출을 덜한다. 일부 저축을 한다는 뜻이다. 수입대비 지출이라고 할 수 있는 소비성향은 소득이 높아질수록 낮아 진다. 절대액 차원에서 지출은 클지 모르지만, 새로 생기는 소득에서 지출하는 비율은 낮아진다. 대신 저축이 는다. 최상위 20%의 경우, 소득의 59.9%만 지출한다. 한마디로 중산층은 새로 소득이 생기는 만큼 전부 소비해 버릴 확률이 저소득자보다 낮다.

기본소득은 소득수준을 가리지 않고 모든 국민에게 지급된다. 기본소득이 중산층에게도 지급되면 일부 소비가 일어나더라도 상당부분 저축으로 퇴장하고 만다. 따라서 사회 전체적으로 소비증대 효과를 높이기 위해서는 저소득자와 실업이나 은퇴로 소득이 격감한 사람들에게 집중하여 분배하는 것이 더 소비증대에 효과적이다. 기본소득방식이 아닌 필요한 사람에게 소득보장을 강화하는 게 소비증대 효과가 크다는 것이다. 예컨대, 최저임금 수준에 머무르고 있는 실업급여를 인상하고, 최저임금 수준도 안되는 육아휴직 급여를 높이고, 빈곤선 이하에 머물고 있는 기초연금액을 생계급여 수준으로 인상하는 등 복지국가의 소득보장을 강화하면 사회적으로 소비여력이 커진다.

이미 확보된 재원을 나누어 사용할 때도, 적자재정을 통해 지출을 늘일 때도, 증세를 통해 신규 재원을 분배할 때도 다 마찬가지다. 고소득층부터 저소득층까지 동일한 액수를 기본소득으로 지급하는 것보다는, 복지의 원리에 맞게 저소득층과 소득이 없거나 격감한 집단에게 분배하는 것이 경기진작 효과가 크다.

4) 예산 제약과 보완성 문제

기본소득은 기존의 복지 급여보다 소득보장 효과, 사각지대 해소 실효성, 소득재분배 효과, 그리고 소비증대 효과가 크게 떨어진다. 현행 복지체제를 대체하며 기본소득이 도입되면, 기존에 누리던 소득보장, 사각지대 해소, 재분배, 그리고 소비증대 효과를 떨어뜨리게 된다. 이를 인지하고 있는 기본소득론자들은 기존 사회보장제도를 대체하는 것이 아닌 보완 차원에서 기본소득의 도입을 주장하기도 한다. 전 세계적으로 기본소득운동을 펼치고 있는 “기본소득 지구네트워크는 2016년 서울대회를 통해 기본소득이 기존의 복지국가를 대체하기보다는 기존 복지국가의 기능을 보완하는 ‘보완재’로서 위치하고 있음을 명확히”하고 있다 (백승호.이승윤, 2018: 57). 이들이 기본소득이 복지국가의 대체제가 아닌 보완재라고 주장하는 이유는 국토보유세, 생태세, 로봇세, 자산에 대한 과세 강화, 소득세 인상 등을 통해 신규 재원을 마련하고 이를 기본소득에 사용할 것이기 때문이라고 한다 (백승호.이승윤, 2018).

그러나 기본소득론자의 주장처럼 된다고 해서 예산 제약 문제가 풀리는 것은 아니다. 아무리 증세를 한다 하더라도 가용 예산이 무한정으로 확대되는 것은 아니기 때문이다. 기본소득이 보완적으로 도입된다 하더라도, 도입되는 순간 사회보장제도는 그렇지 않을 때보다 위축될 가능성이 크다. 기본소득은 단돈 1만원짜리라도 6조2천4백억원이 소요되는 매우 재정소요가 큰 프로그램이다. 10만원짜리면 62조4천억원이 소요된다. 우리나라에서 가장 지출 규모가 크며 총사회지출의 30%를 차지하는 건강보험의 1년 지출과 맞먹는다 (2018년 63조3천억원). 가정경제에서도 새로운 커다란 지출항목이 생기면, 다른 소비 지출에 제약을 느낀다. 국가도 마찬가지다. 국채를 발행하는 경우, 예산 제약 상황을 당장은 모면할 수 있을는지 모르겠으나, 후세대 정부의 예산제약은 더욱 커진다.

게다가 기본소득을 설계할 때, 의료 등 사회서비스는 유지한다하더라도, 대부분 기본소득 지급 액수 만큼 현금성 복지급여는 삭감하는 방식을 택하고 있다 (김교성 외. 2018; 이원재 외. 2019). 소득보장, 소득재분배, 소비증대 효과가 훨씬 더 큰 복지급여가 그렇지 않은 기본소득으로 대체되는 것이다. 악화가 양화를 구축하는 일이 벌어진다.

4. 코로나19 이후, 무엇을 해야 할까?

2018년 현재 한국의 GDP대비 공공사회지출은 11% 수준이다. OECD평균 21%와 10%p 차이가 난다. 이 차이는 제도 확충 없이도 2030년대 들어서면 상당부분 좁혀질 것으로 예상된다. 연금과 의료 등 고령화관련 지출 증가가 불가피하기 때문이다. 여기에 더해 제2의 쌍용차 사태를 막기 위해서는 아직 최저임금 수준에 머뮬고 있는 실업급여 최고액 198만원을 인상해야 한다. 120만원 상한 때문에 육아휴직으로 인한 소득상실을 제대로 보완해주지 못하는 육아휴직 급여의 인상도 마찬가지다. 1인 52만원에 불과한 생계급여의 인상도 필요하며, 기초연금도 기초생활보장제도와 통합하여 생계급여 수준 (1인가구 52만원)을 보장해주어야 한다. 고용보험, 국민연금 그리고 기초생활보장제도의 사각지대도 축소해야 한다. 해야할 일, 써야할 돈이 한둘이 아니다.

특히 이번 코로나19 경제위기 시에도 여실히 증명된 취약계층의 고용과 소득안정 문제를 이제 해결해야 할 단계에 와 있다. 건강보험을 보자. 사회보험이지만 사각지대는 없다. 플랫폼 노동이 늘어나도 건강보험의 혜택을 변함없이 누릴 수 있다. 왜 그런가? 사업체 가입자 외에도 일반 국민들을 인별 관리하기 때문이다. 또 저소득자들은 보험료를 내지 않아도 보험 혜택 뿐만아니라 본인부담금도 면제받을 수 있게 일반재정에서 의료급여를 지급하기 때문이다. 다른 사회보험도 건강보험처럼 하면 된다. 국민연금의 사각지대는 이미 일반재정에서 운영하는 기초연금을 통해 보완하고 있다.

고용보험도 사업장 관리에서 소득자 중심 인별 관리로 전환하여 가입율을 높이고, 그래도 발생하는 사각지대의 노동자는 일반재정으로 운영하는 실업부조제도를 통해 보호하면 된다. 최근 정부에서 한국형 실업부조제도인 국민취업지원제도를 도입했고, 전국민고용보험제도도 추진하기로 했다. 불가능한 일이 아니다. 덴마크가 그리하고 있다. 자영자든, 15시간 미만 단시간 근로자든, 배민 라이더든 모든 소득자는 8%의 노동시장세(Arbejdmarkedsbidrag)를 납부하고, 실업으로 또 질병으로 인해 일을 못하게 될 때 실업급여를 받는다. 직업훈련비용도 여기서 나온다. 소득이 없다고 청년이라고 직업훈련과 훈련수당에서 배제되지도 않는다 (장지연, 2020; Kvist, Jon. 2017). 기초생활보장제도의 사각지대는 자산기준과 부양의무자기준 완화로, 저소득자의 부족한 소득은 근로장려세제(EITC)의 강화로 해결하는 게 가능하다. 사회보험이 안되면 일반재정이 투입되면 된다.

고용안전망과 사각지대 해소만으로 복지국가의 역할이 끝나는 것은 아니다. 디지털화 되는 지식기반 경제에서 노동자의 역량강화를 위해 직업세계와 연관된 평생학습체제를 강화해야하고 보육, 요양 등 사회서비스를 확충해야하는 과제를 안고 있다. 무차별적으로 모든이에게 지급하는 기본소득으로 재정을 ‘낭비’시킬 상황이 아니다. 위험과 욕구가 있는 곳에 자원을 집중해야 한다. 기본소득이 도입되는 순간, 한국복지국가의 발전은커녕 이제까지의 성과도 유실될지 모른다.

5. 포풀리즘이 아닌 복지국가 발전을 위하여

기본소득은 복지급여에 비해 소득보장 효과, 소득재분배 효과 그리고 소비증대 효과 등이 모두 다 현격하게 떨어진다. 그럼에도 불구하고 전국민 기본소득의 도입을 주장하거나 약속하는 정치가들이 늘고 있다. 사실 기본소득이 소득보장, 소득재분배, 그리고 소비증대 효과가 복지국가의 사회보장급여만 못하다는 것은 이해하는 게 크게 어려운 일은 아니다. 아마 알고 있을 것이다. 그럼에도, 미래 일자리 없는 사회 대비, 사각지대 해소, 소비 진작 등 온갖 이유를 달고 기본소득의 도입을 주장하는 이유는 기본소득만이 갖는 정치적 효과를 간파하고 있기 때문일 것이다.

기존 복지급여는 5,200만 전체 국민 중에 소수에게 급여가 지급된다. 기초생활보장제도의 수혜자, 국민연금과 기초연금의 수혜자, 아동수당 수혜자, 실업급여 수혜자는 항상 소수이다. 누구나 아프면 건강보험 혜택을 볼 수 있는 것처럼, 소득상실의 위험에 빠지면 원칙적으로 누구나 급여를 받는 보편 보장을 누리고 있다. 그러나 당장 복지 급여를 받는 수혜자는 소수다. 반면 기본소득의 수혜자는 언제나 5,200만 전 국민, 전체 유권자다. 기본소득의 소득보장 효과가 떨어지고, 사각지대 해소의 실효성을 기대하기 어렵고, 재분배 효과와 소비증대 효과가 모두 열등하더라도, 정치가 입장에서는 소수가 아닌 다수에게 급여를 지급하는 기본소득이 지지동원에 유리하다는 계산이 설 것이다.

여.야 정치인들이 국가지도자로서 넘어서지 말아야 할 금도를 넘어서며, 기본소득 깃발을 휘두르고 있다. 스웨덴의 1994년 연금개혁이 떠오른다. 스웨덴은 지속가능한 공적연금제도를 만들기 위해, 비스마르크형 공적연금제도를 명목확정기여방식(NDC)이라는 초유의 방식으로 바꾸었다. 연금액이 평균수명 증가에 따라 자동 삭감되게 만든 것으로 국민들이 반대가 예상되는 개혁이었다. 그러나 고령화시대에도 지속가능한 공적연금제도를 유지하기 위한 불가피한 선택이었다. 사회민주당을 포함해 여.야 5개 정당은 연금개혁을 선거 쟁점화 하지 않기로 신사협정을 맺고, 1994년 총선 3개월 전에 개혁안을 279대 19라는 압도적인 차이로 통과시켰다. 만약 누군가가 국민의 반발 심리를 정치적으로 이용해 표 득실을 계산하였다면, 5개 정당의 신사협정은 불가능했을 것이다. 미래를 위해 당장의 포퓰리즘을 멀리하는 정치지도자들이 부러운 이유이다. 스웨덴에서도 선거는 주기적으로 열리고, 표 동원은 어디에서나 중요하다. 그러나 기본소득을 주장하는 정당도 정치가도 찾아보기 힘들다. 노조도 기업인도 기본소득을 주창하지 않는다.

한국은 현재 의료보장을 제외하고는 책임보험 수준의 복지국가라고 할 수 있다. 이를 종합보험 수준으로 발전시켜야 한다. 사회적 위험과 사회적으로 인정되는 욕구에 대한 보장성을 강화하고, 빠르게 변화하는 노동시장의 수요에 국민들이 적응할 수 있도록 역량을 키워주는 데 투자를 아끼지 말아야 한다. 급속한 고령화로 인해 증가일로에 있는 복지비에 더해 사회보장제도를 강화해야하는 이중의 과제에 직면해 있다. 이러자면 기본소득 같이 사회.경제적 효과가 떨어지는 제도에 가용자원이 낭비되어서는 곤란하다. 정치가들의 표 계산에 한국 복지국가의 발전에 제동이 걸리지 않기를 비는 마음 간절하다.

참고 문헌

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